重启电力体制改革：如何深化是难题
发布时间：2013-10-09 08:40 来源：华电国威
即将于11月召开的十八届三中全会将产生重大的经济决策和方向，其中，资源品价格的改革被寄予更多的预期，包含电价体制改革在内的电力体制改革即是备受期待的内容之一。
近日有媒体报道，新的电改草案已经形成，即将提交国家发改委。新草案主要有两大看点:推广直购电，逐步形成市场化的电价形成机制；对电网企业改革，电网企业的收入将由国家核定，不再承担买卖电力的角色。
“新草案总的改革方向还是市场化。电力体制改革的核心是电价改革，使电价能够真正反映能源的供求关系、稀缺性和成本构成，更深层次地是要打破我国一直以来的电力行业垄断格局，引入更多的竞争主体。”厦门大学中国能源经济研究中心主任林柏强在接受本报记者采访时表示。
而在当前煤价低迷、电力供应也相对宽裕的背景下，业内普遍认为这是电力体制改革的又一个“窗口期”。
最好的时机到来？
“由于我国的电力市场机制存在很多的弊病，电力改革迟早要推进，从目前来看，电力改革外部条件已趋于最佳状态。”东方证券电力行业分析师周衍长表示，随着我国经济增长放缓，CPI和PPI低位运行，大大降低了电力改革后对通胀的负面影响。目前，电力供给也呈现相对宽松状态。此外，随着经济放缓，煤炭需求下滑致煤炭价格大幅下跌，火电行业盈利水平接近历史高点，行业盈利好转将大大降低电力改革后电价上行的幅度和可能性。
事实上，今年以来，政府出台的一系列的政策已经显露出电力体制改革加速重启的迹象。
今年5月份出台的《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》中明确提出“推进电价改革，简化销售电价分类，扩大工商业用电同价实施范围，完善煤电价格联动机制和水电、核电上网价格形成机制”，“推进大用户直购电和售电侧电力体制改革试点”。该文件被视为中国再次启动新一轮电力体制改革总体设计工作的历史起点；6月份，发改委调整和规范销售电价分类结构，由原先8大类销售电价归并为3个类别，同月，发改委在部署2013年全国电力迎峰度夏工作时，明确提出“积极推进电煤市场化改革和售电侧电力体制改革试点”。
有业内专家认为，从目前来看，随着我国经济增长放缓，CPI和PPI低位运行，大大降低了电力改革后对通胀的负面影响，电力改革外部条件已趋于最佳状态。
“事实证明2002年的电力体制改革方案到目前为止来看不算成功，为什么推行不下去？我认为，原因可能是方案或许并不适合当时的电力市场的发展阶段，因为当时电改的原因就是电力严重短缺，当市场还在短缺都无法保证供应的情况下，怎么能推进或实现竞价上网？所以说资源品的价格改革必须与当前的经济发展阶段相适应。”中国社会科学院财经战略研究院副院长、国家能源委员会专家咨询委员会委员史丹表示。
他认为，以电价改革为例，政府定价方式首先要改，因为政府定价后，看不到正确的市场信号，比如五大电力集团都亏损，但亏损的原因全都推给了国家政策，你不知道这些企业真实的经营状况，所以一定要把定价放开，政府必须得到正常的市场信号才能进行调节。此前，固定电价是要保证居民用电，保证产业下游的稳定生产，现在应该进行改变。
“当前中国的电力装机和建设速度非常快，一年就能够完成一个60万千瓦装机的火电机组，而以前要五年的时间。所以现在经济形势和产业的发展程度允许放开了，就必须放开，这一点，我认为是最先要推行的。”史丹表示。
如何推进是关键
事实上，放开电价，以市场化方式形成电价一直被业内认为是电改的大方向。2002年国务院国发［2002］5号文件(《电力体制改革方案》)出台，当时电改确定的思路就是厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网，最终实现市场化的电价形成机制。
但是十多年过去了，电改却被认为停步不前。其间，电网企业还逆势进入制造行业，并购电器类企业，甚至导入了煤电矛盾、细分领域电价核定等诸多新矛盾。
今年，新一届政府取消和下放117项行政审批项目，其中就包括取消电力用户直购电的审批。
8月，国家能源局发布了《关于当前开展电力用户与发电企业直接交易有关事项的通知》。通知称，今后国家有关部门对于电力直接交易试点将不再进行行政审批。通知还要求各地必须加快推进电网输配电价测算核准工作。已核批输配电价的省份，按照核批的标准执行。未核批的省份，依据国家发展改革委相关输配电价计算公式，抓紧测算后按程序报批。
此前，关注电力体制改革和电力市场建设的一些人士期待通过大力推进大用户直接交易，以此作为电力体制改革的一个突破口，加快电力市场化建设的进程。
在周衍长看来，此次报道的新方案中提出的推进大用户直购电改革，是打破电网垄断，开放用户选择权，推进电力市场化的一种良好手段。
他认为，电力体制改革一直以来进展较为缓慢，主要是由于发电侧激励不够、输配电价不透明、电网阻碍推行，存在变相优惠电价现象。其中，输配电价不透明、电网阻碍是直购电推行受阻的最重要原因，因此不是一两年就可以完成的。而对于电网企业不再买卖电力，电网企业的收入将由国家核定，其所有收入来自政府核定的过网费，目前来看推行的难度可能有点大。
实际上，直购电试点已经进行了多年，但各地试点情况并不好。有业内人士认为，电改十多年来，电力工业有效的激励机制、约束机制和持续发展机制还没有形成，电力垄断经营的体制性障碍也没有完全消除，电力市场秩序仍然比较混乱，电量计划分配、项目行政审批、电价计划管理方式仍然在起主导作用。
“上网电价和销售电价都由政府审批。当前，电厂不允许直接向企业售电，只能通过电网。上网电价和销售电价的价差是电网企业的收入来源，电网企业有动力维持足够的价差。”林柏强表示，在改革开放初期，由于市场发育的不成熟，类似电力这样的重要能源由国有企业来“一统天下”，是有其合理性的，但这种体制的一个最大问题是遏制了市场的竞争机制，使电力企业一方面可以在垄断的市场中获取稳定利润，另一方面又可以向国家伸手索取补贴。
中投顾问的一份研究报告显示:大用户直购电制度是电力行业市场化改革的重要举措，产生之初便被赋予了推动售电端改革的重要使命，之前在广东、吉林等地开展的试点工作已经取得了很好效果，在全国范围内推广开来已经是水到渠成。不过，灰色利益链条、行政干预等因素阻碍了这一良好政策的推广普及，破垄断、去行政化的工作异常艰巨。
国家能源局副局长王禹民早在今年3月就已经为电改绘下蓝图:电改在于体制和机制上的双重改革突破。即由政府制定出台输配电价，电网企业负责把电网这条“公路”建好，按输配电价收取“过路费”，用于电网投资建设和维护。同时逐步放开上网电价和销售电价。
“逐步形成市场化的电价形成机制；对电网企业改革，电网企业的收入将由国家核定，不再承担买卖电力的角色，这是电改的大方向，目前看来，电力改革正在朝这个方向前行，但如何破解各方利益的阻力，如何推进才是关键。”林柏强表示。
据悉，在9月中旬国家能源局召开的干部大会上，国家发展改革委副主任、国家能源局局长吴新雄在谈到下一阶段工作时，重点谈到了要“进一步推进能源体制改革，创新能源管理机制。深化电力体制改革，加强市场公平性、电力安全、人民群众用电满意工程和能源相关法律法规、规划、政策落实情况监管。”
