最近一次实质意义上的改革是2002年3月国务院批准的《电力体制改革方案》(即“5号文”)，5号文要求通过电力市场“厂网分开、竞价上网、输配分开、竞争供电”，按照5号文的要求，国家电网只负责各区域电网之间的电力交易和调度，其资产将分拆成东北、华北、西北、华东、华中5张网。

  即使以现在的眼光来看，5号文对电力体制的改革也是相对彻底的，在横向与纵向对电力体系进行多重切割，甚至明确了每个发电企业在各电力市场中的份额原则上不超过20%，保证没有任何一家企业可以保持上下游一体化或者横向市场份额超过20%。

  但电力改革止步于此，厂网分开(多元化竞争格局)仅在发电环节完成，发电企业增速缓慢，民营企业进入困难，90%以上的装机容量还是由国有企业完成的。

  电老虎网分析认为既然电网是垄断的，供电企业竞价上网、竞争供电也就无从谈起，发电价格依然由发改委按照“成本+利润”的模式审批决定，根本没有实现竞价上网。以国家电网高度垄断为代表的电改格局，使得上网电价和销售电价体制越发僵化，越改革，电价就越高，当前国内占全部用电量85%左右的工业和商业用电实际支付的可比价格水平已高于美国等发达国家。
  过往十年的电力市场发展过程中，电监会形同虚设，国资委作为“婆婆”与国家电网齐声抵制拆分电网，而发改委则掌握着上网和销售电价的审批权。在中国经济高速增长的阶段，电力供应紧缺，国家电网甚至以“电荒”来抵制被拆分的改革思路。电力败局已现。

  为此，2007年，国务院不得不下发19号文，重申5号文的改革思路，明确了“要稳步实施电网企业主辅分离改革工作，逐步实现辅助性业务单位与电网企业脱钩”。此时，电力改革的力度已然降低，国家电网拆分成5张网的方案在19号文中已经找不到了。

  即使如此，19号文也没有被执行， 5号文的改革方向也遭到违背，收购平高电气和许继电气两家输变电设备制造商，本来是电网公司的辅业，但国家电网不仅未剥离现有辅业，反而加强辅业，以横向垄断的优势强化纵向一体化，严重伤害了配电行业的竞争化格局。现如今，国家电网下属的国网英大集团，全面参股、控股了金融业的各个子行业，是央企中少有的几个金融业全牌照公司。

为何改革如此之难?

  固然有国资委、发改委不愿放弃权力的原因，也是国家电网、发电公司维持垄断的意愿，但最关键的还是行政垄断在起作用，任何潜在的进入者，都不可能绕过政府和现有的既得利益者轻松进入。电老虎网认为：政府之所以可以这样做，同样也是因为广大用电企业和居民的利益诉求未被纳入到改革的考量中。

  由于目前格局中国家电网在输、配、售上的垄断，居民与企业只能向它们购电，失衡的供需关系使得税收归宿主要由购电人承担。

   专家分析认为，以行政部门、国家电网、发电企业等为核心的改革小组因利益决定，很难真正推动电力改革，必须引入用电大户与居民消费者的声音和决策参与。而后者的利益，在现有的行政框架下，很难得到体现。在中国对上负责的行政体制中，真正能推动电改实质进展的动力还是来自最高领导层的坚决推进。电力改革想要推进，还需要来一次顶层设计，而5号文无疑是最佳的电力改革参照系。